RECHT/657: Paradigmenwechsel - Inklusion als Menschenrecht (DGSP)
Soziale Psychiatrie Nr. 126 - Heft 4, Oktober 2009
Rundbrief der Deutschen Gesellschaft für Soziale Psychiatrie e.V.
Paradigmenwechsel: Inklusion als Menschenrecht
Die Bedeutung der UN-Behindertenrechtskonvention für Menschen mit psychischer Erkrankung/Behinderung
Von Claudia Zinke
Seit Dezember 2001 arbeiteten die Vereinten Nationen in New York an der Konvention zum Schutz und zur Förderung der Rechte behinderter Menschen. Dabei ging es um den Ausbau des seit 1948 bestehenden Antidiskriminierungsgrundsatzes in der so genannten Bill of Human Rights, der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte. Mit der Schaffung der Konvention wollten die Vereinten Nationen die Chancen behinderter Menschen weltweit verbessern und deutlich machen, dass Menschen mit Behinderungen die gleichen Rechte wie nicht behinderte Menschen besitzen. Die Behindertenrechtskonvention steht somit neben anderen Konventionen, die den Schutz einzelner Menschenrechte eingehender und differenzierter regeln, z.B. die Kinderrechtskonvention. Es geht also nicht um "Sonderrechte", sondern um die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen, z.B. um Entscheidungsfreiheit bei medizinischen Behandlungen oder um aktive Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.
In der Konvention werden Menschenrechte für die Lebenssituation behinderter Menschen konkretisiert. Dem liegt ein grundlegender Wechsel in der Behindertenpolitik zugrunde. Der bisherige Ansatz der sozialen Verantwortung wird vom Bürgerrechtsansatz abgelöst. Die Ausgrenzung und Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen wird künftig nicht mehr als sozialpolitisches Problem, sondern als Menschenrechtsverletzung betrachtet werden müssen. Menschen mit Behinderungen werden bürgerliche, politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte garantiert.
Entstehungsprozess
Nach gut fünf Jahren wurde am 13. Dezember 2006 die "Convention on the Rights of Persons with Disabilities" und das dazugehörende Fakultativprotokoll von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet. Dies ist für einen Völkerrechtsvertrag ein enorm kurzer Zeitraum.
Ab dem 30. März 2007 konnten die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen das Übereinkommen und das Fakultativprotokoll unterzeichnen. Zur Ratifikation müssen die Mitgliedstaaten die Zustimmung des Gesetzgebers einholen, um Übereinkommen und Fakultativprotokoll innerstaatlich in Kraft setzen zu können. Dazu wurde in Deutschland ein eigenständiges Gesetz verabschiedet, dem Bundestag und Bundesrat am 19. Dezember 2008 zugestimmt haben. Nach dem Gesetzgebungsverfahren und der sich anschließenden Ratifikation ist die Bundesrepublik Deutschland seit dem 25. März 2009 an die Konvention gebunden. Die Bundesrepublik Deutschland gehört damit zu den 82 Erstunterzeichnerstaaten.
Übersetzung, Gesetzgebung und Ratifizierung
Auf der Regierungs- und Nichtregierungsebene wurde der Prozess in Deutschland engagiert begleitet. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens wurde Ende 2007 eine mit den deutschsprachigen Ländern - Deutschland, Österreich, Schweiz und Liechtenstein - abgestimmte Übersetzung der Konvention vorgelegt.
Das deutsche Gesetz (BGBl. II 2008, 1419 ff. vom 31.12.2008, Nr. 35)[1] beruht auf dieser Übersetzung. Verbindlich ist die Konvention in französischer und englischer Sprache, da diese neben Spanisch die Amtssprachen der Vereinten Nationen für den europäischen Raum sind. Die deutsche Übersetzung ist unverbindlich, weil die deutsche Sprache keine Amtssprache der Vereinten Nationen ist. Dennoch bleibt die deutsche Übersetzung für die Umsetzung der Konvention in Deutschland wesentlich.
Wesentlich ist auch ein weiterer Teil des damaligen Gesetzentwurfs, die so genannte Denkschrift. Ich betone "Entwurf" an dieser Stelle, weil die Denkschrift selbst wiederum keinen Rechtscharakter hat. Sie ist die Begründung der Bundesregierung zum Text des Übereinkommens. Die Bundesregierung hat im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens in der Denkschrift ausgeführt, wie sie das Übereinkommen versteht und für Deutschland interpretiert. Neben der Übersetzung - die Bestandteil der Veröffentlichung im Gesetzesblatt ist - geben die Ausführungen in der "Denkschrift" erheblich "zu denken". Zum Teil wurden geltende Rechtslage und bestehende Tatsachen gleichgestellt. Ferner wurden Auslegungshinweise gegeben, bei denen die Probleme bestehender sozialrechtlicher Regelungen und deren Durchsetzung in der Praxis unberücksichtigt bleiben. So ist es der Bundesregierung gelungen, mit dieser Denkschrift bestehende Umsetzungsprobleme in der Behindertenpolitik in Deutschland zu kaschieren und fehlerhafte Vorstellungen zur Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen in Deutschland zu vermitteln bzw. in die verschiedenen Ebenen der Bundes-, Landes- und Kommunalpolitik zu transportieren.
Bedenken und Kritik
An der Übersetzung der Behindertenrechtskonvention waren die Interessenverbände von Menschen mit Behinderungen nur unzureichend beteiligt. Von den Verbänden, und auch vom PARITÄTISCHEN, wurde kritisiert, dass der deutsche Text folgenschwere Übersetzungsfehler enthält. Zum Beispiel wurde "inclusion" mit "Integration" und "living independently" mit "unabhängige Lebensführung" und nicht mit "selbstbestimmt leben" übersetzt. Die Bemühungen der Interessenverbände, wenigstens einige grobe Übersetzungsfehler zu korrigieren, sind jedoch gescheitert.
Die Bedenken und kritischen Anmerkungen zu der Denkschrift wurden von den Verbänden im Rahmen einer Anhörung im Bundesministerium für Arbeit und Soziales im Sommer 2008 dargestellt. Kritisiert wurden unter anderem die Darstellungen zu den Artikeln: "Zugänglichkeit" (9), "Gleiche Anerkennung vor gleichem Recht" (12), "Freiheit und Sicherheit der Person" (14), "Freiheit von Folter" (15), "Freiheit von Ausbeutung und Gewalt" (16), "Schutz der Unversehrtheit der Person" (17), "Unabhängige Lebensführung" (19), "Bildung" (24), "Gesundheit" (25), "Arbeit und Beschäftigung" (27) oder "Teilhabe am kulturellen Leben" (30). Die Aufzählung ist nicht vollständig. Sie macht jedoch deutlich, dass es kaum eine Passage in der Denkschrift gab, die nicht kritikwürdig war.
Bei aller Kritik an der Übersetzung und der beschönigenden Denkschrift waren sich die teilnehmenden Verbände überwiegend einig, dass die Ratifikation nicht gefährdet und die Konvention für Deutschland rechtlich bindend werden sollte. Die Forderungen des Verbandes der Psychiatrie-Erfahrenen, dass die Ratifikation erst erfolgen sollte, wenn klar ist, welche Gesetze in Deutschland entsprechend der Konvention geändert werden, stieß bei den Verbänden auf großes Verständnis. Dennoch vertrat die Mehrheit der Verbände die Auffassung, dass die Konvention die Rechte der Menschen mit Behinderungen stärkt und langfristig eine Herausforderung für die Umsetzung künftiger behindertenpolitischer Maßnahmen für die Bundesrepublik darstellt. Daher sollte die Ratifikation für Deutschland nicht durch Forderungen gefährdet werden, die in kurzer Zeit nicht umsetzbar sind.
Den Verbänden war es wichtig, dass der Gesetzgeber dem Gesetz ohne Vorbehalte und ohne Interpretationserklärung zustimmt. Aus diesem Grund wurde trotz berechtigter Kritik die Konvention begrüßt. Die Stellungnahmen hatten eben auch strategischen Charakter. Die Denkschrift ist nicht Bestandteil der Gesetzesveröffentlichung. Das ist gut so, und somit könnte die Einbeziehung der Denkschrift für die künftige Arbeit vernachlässigt werden. Allerdings werden an der Denkschrift die Vorstellungen der Bundesregierung, z.B. der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe, nachvollziehbar. Insofern hat die Denkschrift bei den Interessenverbänden den Blick für künftige Entwicklungen geschärft.
Schattenübersetzung
Das Netzwerk Artikel 3 e.V. hat im Januar 2009 eine so genannte Schattenübersetzung vorgelegt. Dies ist die korrigierte Fassung der zwischen Deutschland, Liechtenstein, Österreich und der Schweiz abgestimmten Übersetzung. Der Begriff der Schattenübersetzung wurde deshalb gewählt, weil die so genannten Schattenberichte im Berichtswesen zur Umsetzung von verschiedenen UN-Konventionen bereits Tradition haben. Die Vertragsstaaten sind verpflichtet, regelmäßig zur Umsetzung der jeweiligen Konvention Berichte zu erstellen und diese dem überwachenden Komitee zur Verfügung zuzuleiten. Von den Nichtregierungsorganisationen werden parallel dazu diese Schattenberichte erstellt, die ebenfalls bei der Bewertung durch das Komitee berücksichtigt werden.
Die korrigierte Fassung der Übersetzung ist somit Ausgangslage für die künftige Erstellung von Schattenberichten der Nichtregierungsorganisationen. Sie ist aber auch ein wesentlicher Bestandteil der Öffentlichkeitsarbeit für die Verbreitung des Geistes der Konvention. Die korrekte Übersetzung der Begrifflichkeiten ist unerlässlich, da die Wortwahl eben auch Einfluss auf die Bewusstseinsbildung hat. Die UN-Konvention hat das Thema der Bewusstseinsbildung in der Gesellschaft als ein Anliegen in Artikel 8 formuliert, als elementare Voraussetzung für die inhaltliche Umsetzung. Insofern begrüßt der Paritätische die Aktivitäten des Netzwerk Artikel 3 e.V. und engagiert sich für eine Verbreitung der Schattenübersetzung.[2]
Diversity statt Defizit
Die Behindertenrechtskonvention steht für einen neuen Behinderungsbegriff. Sie legt ein soziales Modell zugrunde, das Behinderung auf gesellschaftliche Barrieren und fehlende Unterstützung zurückführt. Es ersetzt das medizinische Modell, das sich bisher auf individuelle Funktionsbeeinträchtigungen stützte. Der "Defizit-Ansatz" im Verständnis von Behinderung wird damit konsequent durch einen "Diversity-Ansatz" ersetzt. Die individuelle Besonderheit eines jeden Menschen rückt in den Mittelpunkt der Betrachtung. Es geht um die Wertschätzung dieser Besonderheit, und die sozialen Bedingungen sind als das eigentliche Problem anzusehen. Die Konvention steht für Empowerment - diese Entwicklung ist für Deutschland nicht neu und wurde in der Vergangenheit besonders von Psychiatrie-Erfahrenen gefordert. Die Konvention stärkt die Rechte und gibt neue Impulse für verschiedene Lebensbereiche von Menschen mit Behinderungen. Dazu gehören vor allem die Bildungs-, Arbeitsmarkt- und Gesundheitssituation. Ob diese Chancen genutzt werden, hängt unter anderem auch mit der Einführung von Verfahren ab, die die Umsetzung und Überwachung der Konvention stärken. Dazu weiter unten.
Verbindlichkeit und Akzeptanz
Im Völkerrecht wurde lange zwischen den so genannten harten und weichen Menschenrechten unterschieden. Zu den harten Menschenrechten, die für jeden Vertragsstaat unmittelbar Geltung haben, zählt zum Beispiel das Recht auf Leben oder der Schutz vor Folter und erniedrigender Behandlung. Hingegen gelten die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte als weiche Rechte. Die Behindertenrechtskonvention ist ein Menschenrechtsabkommen, das auf zwei Ebenen staatliche Pflichten im Bereich der "harten" und "weichen" Faktoren formuliert:
| - | die staatliche Pflicht zur Einhaltung der Konvention, d.h., bei Diskriminierung besteht die Verpflichtung für den Staat, sofort etwas zu tun, und |
| - | die staatliche Verpflichtung zur Umsetzung auf der politischen Ebene, d.h., der Staat ist gefordert, zielgerichtet Maßnahmen zu entwickeln, die Konvention in deutsches Recht umzusetzen. Dafür gibt es Kernbereiche, wie beispielsweise im Bereich Gesundheit das Recht auf informierte Behandlung. |
Grundsätze der Konvention
Die wesentlichen Grundsätze der Behindertenrechtskonvention sind:
• Selbstbestimmung - dies kann zum Beispiel das Recht auf Assistenz bedeuten, um Selbstbestimmung leben zu können.
• Gleichstellung - das Recht auf Schutz vor Diskriminierung und gleichberechtigtes Leben in der Gemeinschaft.
• Inklusion - gilt auch für alle Menschen mit Behinderungen und somit auch für Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf. In der Konvention ist kein Ausschluss vorgesehen, wie er von der Politik aufgrund von personellen und sachlichen Rahmenbedingungen gern formuliert wird.
• Würdigung der menschlichen Vielfalt - mit diesem Grundsatz verdeutlicht die Konvention, dass Behinderung bereichernd ist, ohne dabei den oft vorhandenen Leidensdruck zu leugnen.
Mit der Behindertenrechtskonvention werden also keine neuen Rechte geschaffen, sondern die existierenden Menschenrechte werden konsequent auf die Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen angewandt. Auf verschiedenen Veranstaltungen haben Vertreter und Vertreterinnen des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) angekündigt, einen Aktionsplan zur Umsetzung der Konvention zu erstellen und die Interessenverbände daran zu beteiligen.
Chancen und Veränderungen
Welche Veränderungen in der Zukunft konkret für Menschen mit seelischer Behinderung möglich sein können, soll am Beispiel einiger Artikel der Konvention erläutert werden.
Artikel 6: Frauen mit Behinderung
Die Vertragsstaaten erkennen die mehrfache Diskriminierung von Mädchen und Frauen mit Behinderungen an. Sie treffen geeignete Maßnahmen, damit behinderte Mädchen und Frauen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten voll und gleichberechtigt genießen können. Bei allen Maßnahmen zur Umsetzung der Behindertenrechtskonvention müssen Staaten die unterschiedlichen Lebenssituationen von Frauen und Männern mit Behinderungen berücksichtigen.
Weltweit gibt es 300 Millionen Frauen mit Behinderung. Sie sind bisher doppelt benachteiligt: als Frau und als Mensch mit Behinderung. Sie sind öfter arbeitslos und verdienen, wenn sie arbeiten, deutlich weniger. Außerdem ist das Risiko für behinderte Frauen, Opfer von Gewalt zu werden, dreimal so hoch wie für nicht behinderte Frauen. Die UN-Konvention stellt klar: Dagegen muss etwas unternommen werden.
Artikel 9: Zugänglichkeit (Barrierefreiheit)
Die Vertragsstaaten verpflichten sich, Menschen mit Behinderungen durch geeignete Maßnahmen den gleichberechtigten Zugang zur physischen Umwelt, zu Transportmitteln, Information und Kommunikation zu gewährleisten und entsprechende Zugangshindernisse und Barrieren zu beseitigen. Ausdrücklich erwähnt wird die Verpflichtung der Vertragsstaaten, dass "in Gebäuden und anderen Einrichtungen, die der Öffentlichkeit offenstehen, ... alle Aspekte der Zugänglichkeit für Menschen mit Behinderungen (zu) berücksichtigen" sind.
Barrierefreiheit bedeutet für Menschen mit körperlicher Behinderung etwas anderes als für Menschen mit seelischer Behinderung. Zum Beispiel kann es durch eine mit der Erkrankung verbundene Antriebsschwäche oder Angst eine Riesenbarriere sein, ein Amt für die Beantragung von Leistungen aufzusuchen. Die gängige Praxis der Sanktionen bei mangelnder Mitwirkung im SGB II wäre für diesen Personenkreis zu überdenken.
Artikel 10: Recht auf Leben
"Die Vertragsstaaten bekräftigen, dass jeder Mensch ein angeborenes Recht auf Leben hat, und treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um den wirksamen und gleichberechtigten Genuss dieses Rechts durch Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten."
Das Recht auf Leben zählt zu den klassischen Menschenrechten. Die Verpflichtung der Vertragsstaaten, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um den wirksamen und gleichberechtigten Genuss dieses Rechts durch Menschen mit Behinderungen zu gewährleisten, zielt auf die Früheuthanasie, die in einigen Staaten in Einzelfällen zulässig ist (Beispiel: Niederlande, Belgien). Ob gemäß Artikel 10 allerdings das geborene und das ungeborene Leben gleichermaßen geschützt sind, ist völkerrechtlich streitig.[3] Die Psychiatrie-Erfahrenen haben an dieser Stelle besonders hervorgehoben, dass "Zwangsmedikation" das Leben psychisch kranker Menschen verkürzt und auf der Basis des Artikels 10 infrage zu stellen ist.
Artikel 12: Gleiche Anerkennung vor dem Recht
Dieser Artikel war bei den Verhandlungen zur Konvention bis zur letzten Verhandlungsrunde auf das Heftigste umstritten. Ausgangspunkt war der Begriff "legal capacity", der in einigen Vertragsstaaten lediglich das Recht eines Menschen umfasst, Rechte zu haben, in anderen Vertragsstaaten jedoch außerdem das Recht gewährt, rechtlich frei zu handeln (Rechts- und Handlungsfähigkeit). Die von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete Endfassung des Artikels 12 spricht demnach allen behinderten Menschen unabhängig vom Grad und von der Art ihrer Behinderung die volle Rechts- und Handlungsfähigkeit zu! Übertragen auf deutsches Recht bedeutet dies, dass allen behinderten Menschen Rechtsfähigkeit, Geschäftsfähigkeit, Einwilligungsfähigkeit und Deliktsfähigkeit zugesprochen wird. Sind diese Fähigkeiten eingeschränkt, muss dem behinderten Menschen die Unterstützung zur Verfügung gestellt werden, die er zur Ausübung seiner Rechts- und Handlungsfähigkeit benötigt. Der Staat ist verpflichtet, die notwendigen Voraussetzungen zu schaffen.[4]
Diese Auffassung weicht erheblich von den Ausführungen in der Denkschrift ab und hat zu differenzierten Diskussionen zwischen den Verbänden der Psychiatrie-Erfahrenen, der Bundesvereinigung der Lebenshilfe und der Bundesregierung geführt. Der Artikel berührt die Regelungen für Assistenzmodelle und rechtliche Betreuung. Die Normen zur Feststellung der Geschäftsunfähigkeit in § 104 ff. Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) sind nach Auffassung vor allem dieser Verbände nicht mit Artikel 12 der Konvention vereinbar. Das Gleiche gilt für den Einwilligungsvorbehalt nach § 1903 BGB, der die Handlungsfähigkeit eines Menschen von der Einwilligung des gesetzlichen Betreuers abhängig macht. Nicht zuletzt stärkt Artikel 12 die Auffassung der Verbände, dass das trägerübergreifende Persönliche Budget (§ 17 SGB IX) deutlich verbesserte Beratungs- und Unterstützungsangebote (Budgetassistenz) erforderlich macht.[5]
Artikel 15: Freiheit von Folter oder grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe
Absatz 1 Satz 2 des Artikels 15 bestimmt, dass "niemand ohne seine freiwillige Zustimmung medizinischen oder wissenschaftlichen Versuchen unterworfen werden darf". Gemäß Artikel 12 sind alle Menschen mit Behinderungen in allen Lebensbereichen gleichberechtigt mit anderen handlungsfähig. Die Handlungsfähigkeit kann nicht auf Dritte übertragen werden. Dritte dürfen behinderte Menschen bei der Ausübung der Handlungsfähigkeit lediglich unterstützen (Artikel 12 Abs. 2). Verweigert ein Mensch mit schwerer geistiger oder seelischer Behinderung die Zustimmung zu einem Eingriff zu Forschungszwecken, muss dieser folglich unterbleiben und kann nicht durch die Erklärung (Einwilligung) eines Dritten ersetzt. Lässt das Verhalten eines Menschen mit geistiger oder seelischer Behinderung den Rückschluss zu, dass er die Folgen eines wissenschaftlichen Eingriffs in seinen Körper nicht überblickt, kann nicht von seiner freiwilligen Zustimmung ausgegangen werden. Der Eingriff muss unterbleiben.[6]
Der Begriff "erniedrigende Behandlung" kann auch die Unterbringung von Menschen mit geistiger oder seelischer Behinderung in Heimen und Einrichtungen ohne ihre freiwillige Zustimmung ausschließen. Die Unterbringung von jungen Menschen mit seelischer Behinderung in Einrichtungen, die ihrem Hilfebedarf an Erziehung nicht gerecht werden können, wäre künftig zu hinterfragen. Ferner ist eine Unterbringung von Menschen mit geistiger oder körperlicher Behinderung aufgrund eines hohen Unterstützungsbedarfs im Bereich der Pflege auf Grundlage der Reglungen des § 55 SGB XII ebenfalls zu hinterfragen.
Artikel 16: Freiheit von Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch
Hier wird darauf reagiert, dass Menschen mit Behinderungen in vielen Teilen der Welt nur mit dem Notwendigsten versorgt sind, gegen ihren Willen in Krankenhäusern, psychiatrischen Einrichtungen oder Anstalten untergebracht und vielfältigen Formen des Missbrauchs ausgesetzt sind. Dazu zählen unter anderem unzureichende Ernährung und Bekleidung, unwürdige Verwahrung oder Geschlechtertrennung. Die Konvention sieht vor, dass "alle Einrichtungen und Programme, die für Menschen mit Behinderungen bestimmt sind, wirksam von unabhängigen Behörden überwacht werden". Aufgrund dieser Bestimmung wäre die Struktur bzw. die Anbindung der Heimaufsicht (in der Regel bei den Landessozialämtern) zu hinterfragen und der Blick darauf zu lenken, ob diese tatsächlich unabhängig von den Leistungsträgern ist. Ferner stellt sich die Frage, wer oder was sind "unabhängige Behörden", wenn es um die Prüfung der Leistungen durch Rehabilitationsträger geht? In der Vergangenheit wurden bereits gute Erfahrungen mit der Einrichtung von Beschwerdestellen für psychisch Kranke und der Verankerung von Besuchskommissionen in den Psychisch-Kranken-Gesetzen der Länder gemacht.
Artikel 19: Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft
Dieser Artikel fasst die Anforderungen zusammen, die weltweit unter den Begriffen "Deinstitutionalisierung" und "Selbstbestimmtes Leben" diskutiert werden. Aufgrund dieses Artikels kam es dazu, dass der Begriff Inklusion neben dem Begriff der Barrierefreiheit ein weiterer Leitgedanke der Konvention wurde. Inklusion schließt an den Begriff der Teilhabe im Sozialgesetzbuch IX an. Allerdings bedeutet dies, dass Menschen mit Behinderungen das Recht haben, von Anfang an dabei zu sein. Ein Mensch mit Behinderung, in Deutschland lebend, muss nicht integriert werden. Er hat entsprechend der Behindertenrechtskonvention von Anfang an das Recht, dabei zu sein. Der Grundgedanke ist die Inklusion in der Gemeinde. Die Kommunalisierung der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderung nach SGB XII, die in vielen Ländern bereits umgesetzt wird, gewinnt in diesem Zusammenhang neben dem personbezogenen Ansatz bei der Gewährung von Unterstützungsleistungen an Bedeutung. Dies gilt auch für Menschen mit hohem Hilfebedarf.
Nach Artikel 19a "(haben) Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt die Möglichkeit, ihren Aufenthaltsort zu wählen und zu entscheiden, wo und mit wem sie leben" möchten. Sie sind "nicht verpflichtet ..., in besonderen Wohnformen zu leben". Das stärkt wohnortnahe Unterstützungsangebote und das Persönliche Budget nach § § 17 SGB IX. Allerdings steht diese Bestimmung nicht dem Wunsch der Menschen mit Behinderungen entgegen, sich auch für spezielle Wohnformen wie beispielsweise anthroposophische Einrichtungen oder therapeutische Wohngemeinschaften in der Suchtkrankenhilfe zu entscheiden.
In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob die Regelungen des § 13 SGB XII zum Mehrkostenvorbehalt noch zeitgemäß sind. Für die Praxis der Gewährung von Unterstützungsleistungen haben diese Regelungen zur Folge, dass künftig bei der Feststellung des notwendigen Bedarfs Menschen mit Behinderungen mit ihrer persönlichen Lebensplanung und ihren Vorstellungen im Gespräch als gleichberechtigte Verhandlungspartner wahrgenommen und ihre Wünsche respektiert werden.
Artikel 23: Achtung der Wohnung und der Familie
Dieser Artikel spricht allen behinderten Menschen unabhängig von Art und Schwere ihrer Behinderung das Recht auf Eheschließung zu. Außerdem das Recht auf "freie Entscheidung über die Anzahl ihrer Kinder" und das Recht auf "Aufklärung über Fortpflanzung und Familienplanung". Außerdem wird die Sterilisation aufgrund einer Behinderung verboten: "Menschen mit Behinderungen, einschließlich Kindern, (haben das Recht) gleichberechtigt mit anderen ihre Fruchtbarkeit (zu) behalten."
Schließlich wird in diesem Artikel beschrieben, dass Eltern, bzw. Elternteile nicht aufgrund einer Behinderung und gegen ihren Willen von ihrem Kind getrennt werden dürfen: "In keinem Fall darf das Kind aufgrund einer Behinderung entweder des Kindes oder eines oder beider Elternteile von den Eltern getrennt werden."
Für Frauen und Mütter mit psychiatrischer Beeinträchtigung ist auf dieser Grundlage und in Verbindung mit Artikel 6 und 19 die leider gängige Praxis der Unterbringung ihrer Kinder in Einrichtungen der Jugendhilfe zu hinterfragen. Ebenso sind Strukturen bezüglich der Wohnmöglichkeiten für Eltern mit Behinderungen und ihre Kinder auszubauen und die unsäglichen Streitigkeiten zwischen Jugend- und Sozialhilfeträgern zu beenden.
Artikel 24: Bildung
Die Vertragsstaaten verpflichten sich zu einem inklusiven Bildungssystem. Das allgemeine Bildungssystem soll sich so entwickeln, dass Menschen mit Behinderungen am individuellen Bedarf orientiert die notwendige Unterstützung erhalten, damit sie sich mit ihren Fähigkeiten voll entfalten und tatsächlich an der Gesellschaft teilhaben können. Für die Bundesrepublik Deutschland stellen diese Vorgaben eine besondere Herausforderung dar. Von den knapp 500.000 Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf werden weniger als 16 Prozent in Regelschulen unterrichtet.
Die fehlerhafte Übersetzung (Integration statt Inklusion) und die Denkschrift blieben hinter den Erwartungen der Interessenverbände zurück, weil schulische Integration von personellen, sachlichen und räumlichen Bedingungen abhängig gemacht wird. Bei einem inklusiven Bildungskonzept muss sich dagegen das Bildungssystem an den Bedürfnissen der Kinder mit Behinderungen orientieren. Die Diskussionen zum Thema Bildung werden bereits sehr intensiv geführt und sind geprägt von dem Festhalten am differenzierten Schulsystem der Sonderschulen, weil Bildung für Menschen mit Behinderungen nach Auffassung vieler Fachkräfte noch nicht in der gebotenen Qualität und mit ausreichend qualifiziertem Personal in den allgemeinen Schulen realisiert werden kann. Die Argumente sind nicht neu - sie waren von jeher Thema in Rechtsstreitigkeiten, wenn Familien einen Bildungsweg außerhalb von Sonderschulen für ihre Kinder gehen wollten. Die Schulgesetze der Länder sind zu überprüfen, und individuelle Rechtsstreitigkeiten können künftig mit dem Verweis auf die Konvention gestärkt werden.
Artikel 25: Gesundheit
Im Gegensatz zum deutschen Grundgesetz enthält die UN-Behindertenrechtskonvention auch soziale Menschenrechte wie das Recht auf Gesundheit. Die Vertragsstaaten garantieren ein diskriminierungsfreies Gesundheitssystem, das auch die unterschiedlichen Bedürfnisse von Frauen und Männern berücksichtigt. Dabei soll eine unentgeltliche oder erschwingliche Gesundheitsversorgung für Menschen mit Behinderungen genauso zur Verfügung stehen wie für nicht behinderte Menschen. Darüber hinaus sind auch die behinderungsspezifischen Gesundheitsleistungen zu erbringen, und die Versorgung ist flächendeckend zu gewährleisten. Angehörige der Gesundheitsberufe sind entsprechend zu schulen. Ferner ist die Diskriminierung von Menschen mit Behinderungen durch Kranken- oder Lebensversicherungen zu beenden.
Artikel 26: Habilitation und Rehabilitation
Ziel dieses Artikels ist es, behinderte Menschen so zu fördern, dass sie ihre "körperlichen, geistigen, sozialen und beruflichen Fähigkeiten" entwickeln können, "ein Höchstmaß an Unabhängigkeit ... und die volle Teilhabe an allen Aspekten des Lebens ... erreichen". Entsprechende Leistungen müssen "im frühestmöglichen Stadium einsetzen und auf einer multidisziplinären Bewertung der individuellen Bedürfnisse und Stärken beruhen".
Artikel 26 kann Leitgedanke für eine künftige Ausgestaltung eines sozialen Behindertenrechts sein. Dies wäre eine langfristige Aufgabe. Es ist unter anderem Aufgabe der Eingliederungshilfe, Menschen mit Behinderungen zu dem zu befähigen, was Menschen ohne Behinderungen bereits können. In der Auseinandersetzung um den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff und die Schnittstellen zur Eingliederungshilfe kann die Behindertenrechtskonvention Leitgedanken liefern. Die Unterscheidung zwischen Habilitation und Rehabilitation gibt es im deutschen Recht bisher nicht. SGB IX trägt den Titel "Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen". Aber gerade die Habilitation (Befähigung) hat für Menschen nicht nur mit seelischer Behinderung eine besondere Bedeutung.
Artikel 27: Arbeit und Beschäftigung
Die Vertragsstaaten erkennen das Recht von Menschen mit Behinderungen auf qualifizierte Ausbildung und Beschäftigung in einem inklusiven Arbeitsmarkt an. Um das Recht auf Arbeit zu verwirklichen, sollen geeignete Schritte veranlasst werden. Diese Maßnahmen dienen unter anderem dazu, Menschen mit Behinderungen aus- und weiterzubilden oder angemessene Vorkehrungen für sie am Arbeitsplatz zu treffen.
Die Ausführungen in der Denkschrift zu diesem Artikel waren sehr umfänglich bezüglich der Unterstützungsangebote und Leistungen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt - was grundsätzlich zu begrüßen ist. Allerdings stellt die Konvention besonders an dieser Stelle eine Herausforderung für die Bundesregierung dar. Bei sachlicher Betrachtung dürfte unwidersprochen sein, dass die Werkstätten für Menschen mit Behinderungen in den letzten Jahrzehnten einen wertvollen und unverzichtbaren Beitrag geleistet haben, um Menschen mit Behinderungen, die den Anforderungen des allgemeinen Arbeitsmarktes nicht gewachsen sind, eine ihnen adäquate Form der Teilhabe am Arbeitsleben zu ermöglichen.
Voraussetzung für den Wandel hin zu einem personorientierten Hilfesystem ist jedoch die gesetzlich geregelte Aufhebung der Bindung der Leistung an die Institution. Zur Sicherstellung eines breiten Angebotes sind organisationsübergreifende Netzwerke aus- bzw. aufzubauen. An dieser Stelle ist der Bundesgesetzgeber gefordert, auch für Menschen mit schwersten Behinderungen, die für sie erreichbare Teilhabe am Arbeitsleben außerhalb und unabhängig von Wohnangeboten zum Beispiel in den Tagesstätten für psychisch Kranke zu erhalten. Die Konvention kennt - oder akzeptiert - keine Unterscheidung in förderfähige und nicht förderfähige Menschen mit Behinderung. Alle zukünftigen Maßnahmen zur Teilhabe am Arbeitsleben haben auch Menschen mit hohem Unterstützungsbedarf einzubeziehen.
Konvention als Chance
Der Paritätische Gesamtverband begrüßt trotz der aufgeführten Probleme ausdrücklich, dass das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen und die UN-Behindertenrechtskonvention damit für Deutschland rechtlich verbindlich geworden ist. Trotz aller benannten Schwierigkeiten sieht der Paritätische, dass mit dem Übereinkommen der mit dem SGB IX bereits eingeführte Paradigmenwechsel weiter vollzogen werden kann. Die Konvention stärkt die Rechte aller Menschen mit Behinderungen und somit auch von Menschen mit seelischer Behinderung. Sie stellt eine Herausforderung für die Umsetzung künftiger behindertenpolitischer Maßnahmen für die Bundesrepublik dar, indem sie behindertenpolitische Empfehlungen mit dem Ziel der vollen Teilhabe von Menschen mit Behinderungen gibt. Deren verbindliche Umsetzung bietet die Chance, künftig die Lebensbedingungen von Menschen mit Behinderungen positiv beeinflussen zu können.
Für den PARITÄTISCHEN und seine Mitgliedsorganisationen hat die Arbeit mit der Konvention bereits begonnen. Die Umsetzung der Konvention wird ein langer, nachhaltiger Prozess sein, der kritisch begleitet werden muss. Dazu gehört beispielsweise, die künftige Gesetzgebung in Deutschland grundsätzlich mit den Anforderungen der Konvention abzugleichen. Dies betrifft sowohl die Bundes- als auch Landesgesetzgebung, z.B. die Überlegungen zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe, Verordnungen zur Sozialgesetzgebung und so genannte untergesetzliche Regelungen, wie Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach SGB V. Aber auch Verordnungen zum Vergaberecht oder die Bauordnung sind künftig mit Blick auf die Behindertenrechtskonvention zu prüfen.
Festzustellen ist, dass bestimmte Artikel gern zitiert werden, z.B. im Vorschlagspapier für die Arbeits- und Sozialministerkonferenz zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe.[5] Die Verbände werden darauf achten müssen, dass nicht nur Teile in den Handlungsgrundsätzen zitiert, aber der "Gesamt-Geist" der Konvention außer Acht gelassen wird. Die fachlichen Auseinandersetzungen mit den Rehabilitationsträgern haben eine neues Niveau erreicht, bei dem die Verbände gefordert sind, nicht nur die einzelnen Artikel zu kennen, sondern sich ebenso mit Grundaussagen der Konvention in der Präambel und den Artikeln 3 bis 5 zu befassen und künftige Vorlagen daran zu messen.
DGSP-"Denkanstöße"
Die DGSP hat mit ihren "Denkanstößen"[6] im Dezember 2008 einige Forderungen formuliert, die auch aus der Konvention abzuleiten sind. Dazu gehört die Forderung nach einem entsprechend konzipierten Eingliederungs- bzw. Teilhabegesetz. Für die Realisierung einer gemeindenahen Psychiatrie werden angemessene Ressourcen und passende rechtliche Rahmenbedingungen gefordert. Die Psychiatrie-Erfahrenen sollen an der Entwicklung und Implementierung von Qualitätsstandards beteiligt werden. Mit der Diskussion und Fortschreibung der "Denkanstöße" ist auch die DGSP an der Umsetzung der Konvention beteiligt. Das Gelingen einer veränderten Praxis wird auch an der Abnahme von Zwangsmaßnahmen zu messen sein, die jedoch nicht mit der Vernachlässigung des therapeutischen Schutzes einhergehen darf.
Claudia Zinke ist Referentin für Behindertenhilfe beim Paritätischen Gesamtverband, Berlin. Der Artikel ist die von Martin Osinski bearbeitete und gekürzte Fassung ihres Referats, gehalten auf dem 2. DGSP-Verbandstag im April 2009 in Berlin.
Anmerkungen:
[1] Gesetz zu dem Übereinkommen der Vereinten Nationen vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sowie zu dem Fakultativprotokoll vom 13. Dezember 2006 zum Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen; Internet: http://www.bgbl.de/Xaver/start.xav?startbk=Bundesanzeiger_BGBl
[2] Internet: http://www.netzwerk-artikel-3.de/
[3] Lachwitz, Klaus: Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderung - Auswirkungen auf die Rechte von Menschen mit geistiger Behinderung und/oder psychosozialen Problemen. In: BtPrax 4/2008, 143 ff.
[4] Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (BAR): Handlungsempfehlungen. Trägerübergreifende Aspekte bei der Ausführung von Leistungen durch ein Persönliches Budget. vom 1. April 2009; Internet: http://www.bar-frankfurt.de/upload/Gesamt-PDF-Internet_821.pdf
[5] Internet: http://www.awo.org/fileadmin/user_upload/pdf- dokumente/Menschen_mit_Behinderung/5_1_Vorschlagspapier_Eingliederungshilfe.pdf
[6] Internet: http://denkanstoesse.dgsp-ev.de/
Zitate:
Der "Defizit-Ansatz" im Verständnis von Behinderung wird konsequent durch einen "Diversity-Ansatz" ersetzt.
Die Konvention spricht allen Menschen unabhängig vom Grad und von der Art ihrer Behinderung die volle Rechts- und Handlungsfähigkeit zu!
Die Konvention stärkt wohnortnahe Unterstützungsangebote und das Persönliche Budget nach 17 SGB IX.
Die Konvention stellt eine Herausforderung für die Umsetzung künftiger behindertenpolitischer Maßnahmen für die Bundesrepublik dar.
*
Quelle:
Soziale Psychiatrie Nr. 126 - Heft 4, Oktober 2009, Seite 4-9
veröffentlicht mit freundlicher Genehmigung der Redaktion und der
Autorin
Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Soziale Psychiatrie e.V.
Zeltinger Str. 9, 50969 Köln
Telefon: 0221/51 10 02, Fax: 0221/52 99 03
E-Mail: dgsp@netcologne.de
Internet: www.psychiatrie.de/dgsp
Erscheinungsweise: vierteljährlich, jeweils zum Quartalsanfang
Bezugspreis: Einzelheft 10,- Euro
Jahresabo: 34,- Euro inkl. Zustellung
Für DGSP-Mitglieder ist der Bezug im Mitgliedsbeitrag enthalten.
veröffentlicht im Schattenblick zum 19. Januar 2010