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AFRIKA/1081: Die Zivilgesellschaft in der Demokratischen Republik Kongo (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 5, September/Oktober 2011

Gefangen im Teufelskreis
Die Zivilgesellschaft in der Demokratischen Republik Kongo

von Salua Nour


In afrikanischen Ländern erscheinen wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Probleme nicht als Produkt linearer Ursache-Wirkungsketten, sondern als Teufelskreise. Damit wird oft ihre Lösungsresistenz erklärt. In der Demokratischen Republik Kongo treten solche Teufelskreise gehäuft und in sich überlappender Weise auf. Problemlösungsstrategien werden dort seit 50 Jahren jedoch nicht allein dadurch vereitelt. Das System hat außerdem einen spezifisch "kongolesischen Teufelskreis" abgesondert, dessen Überwindung eine Variante der Quadratur des Kreises darzustellen scheint. Die Umschreibung dieses Teufelskreises könnte lauten: Der Ausweg aus dem chronischen Chaos hat zur Voraussetzung, dass das Chaos unter Kontrolle gebracht wird.


In der DR Kongo hat das Chaos strukturelle und historische Gründe. Es brach aus im Zuge der abrupten Ablösung der kolonialen Ordnung durch eine an den neuen Machtverhältnissen angepasste Gesellschaftsordnung. Der Wandel vollzog sich allerdings nicht auf der strukturellen Ebene. Sowohl vor als auch nach der Unabhängigkeit bestand das System aus den mit uneingeschränkter Macht ausgestatteten Herrschern und einer entlang zahlreicher Trennungslinien fragmentierten sowie hoffnungslos ohnmächtigen Bevölkerung. Auch die Funktionslogik des Systems änderte sich nicht. Vor und nach der Unabhängigkeit galt es, die natürlichen Ressourcen des Landes abzuschöpfen und den Zwecken zuzuführen, die die Machthaber bestimmen. Was sich veränderte und die verheerenden Folgen für die DR Kongo nach sich zog, waren die Interessen der Machthaber. Im Fall der Kolonialverwaltung diente die Ausbeutung der Ressourcen dem Aufbau der belgischen Industrie und im Fall der kongolesischen nachkolonialen Nomenklatura diente sie der Aufstockung von Konten bei Schweizer Banken.

Für die Bevölkerung war dabei früher und ist bis jetzt nur eine Funktion im System vorgesehen: Sie liefert die Niedriglohn- oder Sklavenarbeit, wenn diese gebraucht wird, und bildet ansonsten eine aus der Sicht der Machthaber gefährliche Masse, die für ihr eigenes Überleben ohne jeglichen Zugang zu den nationalen Ressourcen sorgen muss. Sie droht deshalb jederzeit aufzubegehren und muss aus diesem Grund kontinuierlich in präventiver Weise gewaltsam unterdrückt und fragmentiert werden.


Recht des Stärkeren

In der Kolonialzeit bestanden eine Ordnung und eine Steuerungsinstanz, mit denen ein brutal ausbeuterisches System die Verwirklichung seiner Interessen sicherstellte. Mit dem Übergang der Macht zur kongolesischen Nomenklatura erfüllte diese Ordnung jedoch keinen Zweck mehr. Die Interessen der neuen Herrscher lagen nicht in der Ausbeutung von Ressourcen und Bevölkerung, um einen nachhaltigen Produktionsprozesses anzukurbeln. Sie zielten vielmehr ab auf die Ausweitung und Konsolidierung ihrer Machtposition und die Maximierung ihres aus dem Konsum zu schöpfenden Genusses. Die Durchsetzung dieser Interessen erfolgte aufgrund der exklusiven Nutzung der nationalen Ressourcen durch die Nomenklatura. Dem Rest der Bevölkerung blieb der Zugang zu diesen Ressourcen versperrt. Dies war nur unter der Voraussetzung möglich, dass der gesamte Lebensraum der kongolesischen Bevölkerung dem "Recht des Stärkeren" unterworfen wurde. Diese stellt die einzige Rechtsordnung dar, auf deren Grundlage die vom Kolonialismus geerbte Gesellschaftsordnung im Sinne der Bedienung der Interessen der neuen Herrscher umfunktioniert und aufrechterhalten werden konnte.

Mit der Durchsetzung des "Rechts des Stärkeren", breitete sich in der DR Kongo jenes Chaos aus, das dem Land den spezifisch "kongolesischen Teufelskreis" bescherte: Weil diese Rechtsordnung nicht nur die Verhältnisse zwischen Herrschern und Beherrschten, sondern auch der Beherrschten untereinander bestimmte, verschwand allmählich jede Form von Ordnung, verloren Gesetze ihre Gültigkeit und wurde das gesellschaftliche Zusammenleben zu einer Dauerkatastrophe. Diese waren durch den Staat nicht einzudämmen, da er als Instrument der Nomenklatura von dieser Katastrophe profitierte und keine Veranlassung hatte, sie unter Kontrolle zu bringen. Es entstand eine Kräfte- und Interessenkonstellation im System, die sich im Sinne der Aufrechterhaltung dieser Verhältnisse auswirkte. Das Chaos wurde nicht allein durch das Verhalten seiner Nutznießer, der Machthaber und ihres Klientelsystems, unterhalten, sondern auch - und hier wird das spezifisch kongolesische Moment erkennbar - durch das Verhalten der Kräfte, deren Interessen in der Unterbindung des Chaos liegen, nämlich der Bevölkerung und der Akteure der Zivilgesellschaft. Die Verwahrlosung, Bedürftigkeit, Zersplitterung, Konkurrenzkämpfe und Organisationsunfähigkeit dieser Akteure zwingt sie dazu, um des Überlebens willen, ihr Handeln an der Logik des Chaos zu orientieren. Auch wenn sie die Leidtragenden des Chaos sind, tragen sie entscheidend zu seiner Perpetuierung in der DR Kongo bei.

Das Verhalten der Akteure, das die Perpetuierung des Chaos bedingt, stellt eine zirkuläre Wirkungskette dar: Die fehlende Ordnung ist eine Konsequenz des fehlenden Drucks auf die Machthaber. Solange dieser Druck fehlt, haben sie, unterstützt durch externe Alliierte und Förderer, nicht den geringsten Anlass, ihr Verhalten, im Sinne der Machterhaltung mit Hilfe des "Rechts des Stärkeren" zu ändern. Dadurch wird die Bevölkerung daran gehindert, sich als Kraft zu konstituieren, um auf die Machthaber Druck auszuüben.

Wahlen ändern offensichtlich nichts an diesem Verhältnis. Damit wird eine Öffnung des Systems vorgetäuscht, die die Bevölkerung in Abwesenheit von Mechanismen für die Vertretung ihrer Interessen (Mitglieder der Nationalversammlung, des Senats, der dezentralisierten Behörden sowie Parteien gehören ausnahmslos zur Nomenklatura) in keiner Weise im Sinne der Veränderung der Machtverhältnisse zu ihrem Gunsten nutzen kann.

Theoretisch lassen sich über die Veränderung des Verhaltens der Akteure durchaus Auswege aus dem besagten Teufelskreis erschließen. Diese unterscheiden sich allerdings vom Weg, den die internationale Gemeinschaft für die DR Kongo mit der "Demokratisierung" des Systems und der Rehabilitierung der dortigen "Regierungsführung" vorsieht. Dieser Problemlösungsansatz adressiert sich an die Machthaber. Er basiert auf der falschen Annahme, dass ihr Verhalten durch Anreize, Erziehungsmaßnahmen und gutes Zureden verändert werden kann. Es wird dabei übersehen, dass das Verhalten von Akteuren allein von ihrer Kapazität abhängt, ihre Interessen in einem gegebenen Kontext durchzusetzen. Vorerst haben die Machthaber in der DR Kongo diese Kapazität. Deswegen erscheint es als absurd, von ihnen zu erwarten, dass sie infolge von gutem Zureden, kostenträchtigen Governance-Programmen oder Wahlen den ersten Schritt in Richtung auf die Eindämmung des Chaos durch Änderung ihres Verhaltens unternehmen.

Das Verhalten der Machthaber ist auf das enorme Kräfteungleichgewicht zwischen ihnen und der Bevölkerung zurückzuführen. Es kann daher nur durch die Korrektur dieses Ungleichgewichts zugunsten der Bevölkerung anhand der Stärkung der Zivilgesellschaft geändert werden. Diese ist zwischen den Fronten der absoluten Macht und der totalen Ohnmacht aufgestellt und bildet die einzig denkbare Vertretung der Interessen der Bevölkerung. Noch ist sie dies jedoch nur im virtuellen Sinn. Sie kann ihre Hauptfunktion als Gegengewicht zum Machtapparat deswegen nicht erfüllen, weil sie sich nicht aus funktionierenden Teilen zusammensetzt, die als Kraft mehr Gewicht hätte als die Summe ihrer Bestandteile. Die Gründe dafür sind in ihrer Entstehungsgeschichte, Architektur und Funktionslogik zu suchen.


Zivilgesellschaft kaum handlungsfähig

Den Ursprung der Zivilgesellschaft in der DR Kongo bildeten die kirchlichen Nichtregierungsorganisationen (NRO), die seit den fünfziger Jahren karitative und soziale Dienstleistungen der bedürftigen oder notleidenden Bevölkerung aufgrund des "sozialen Ansatzes" anbieten. Sie funktionieren mit Hilfe kirchlicher oder ausländischer Finanzierungen. Die Mehrheit aller später gegründeten NRO folgte dem Aufbau- und Funktionsmuster dieser kirchlichen NRO. Ab den sechziger Jahren entstanden wirtschaftlich orientierte NRO in Form von Genossenschaften, die Versorgungsprobleme ihrer Mitglieder aufgrund des "ökonomischen Ansatzes", d.h. durch die Schaffung von Produktions- und Vermarktungsmechanismen, zu lösen versuchten, durch welche die dauerhafte Reproduktion der verfügbaren Ressourcen gesichert werden sollte. Es waren aber stets Mikro-Strukturen, die sich nicht zu einer größeren Bewegung vernetzt haben. Ihre Wirkung blieb daher meistens auf der lokalen Ebene beschränkt.

In den neunziger Jahren traten, einhergehend mit der Öffnung des Systems in der Schlussphase des Mobutu-Regimes, die "politischen NRO" in Erscheinung. Formal hatten sie soziale Aufträge (Menschenrechte, Erziehung, Kultur); sie dienten aber faktisch vielen "Oppositionellen", die keine Partei gründen konnten oder vom NRO-Status profitieren wollten, um an Finanzierungen heranzukommen, die den Parteien verwehrt waren, als Sprungbrett für eine politische Karriere und die Aufnahme in die Nomenklatura.

Offensichtlich haben diese drei Kategorien von NRO weder die Fähigkeit noch die Absicht, eine handlungsfähige Zivilgesellschaft aufzubauen. Die sozial orientierten NRO sind von Subventionen abhängig und befinden sich in einem Konkurrenzkampf um die Ressourcen. Der Aufbau einer Zivilgesellschaft mit Einfluss auf die Ressourcenverteilung zugunsten der Bevölkerung steht bei ihnen nicht auf der Tagesordnung. Die ökonomisch orientierten NRO bewegen sich im Mikro-Kosmos lokaler Basisprojekte, mit denen sie, in Abwesenheit von Infrastrukturen und makro-ökonomischen Rahmenbedingungen, schnell an die Grenzen ihrer Problemlösungskapazitäten gelangen. Ihnen fehlt der Einblick in die Notwendigkeit der Vernetzung zu handlungsfähigen Interessengruppen mit Blick auf die Lösung struktureller Probleme, die sie individuell und auf lokaler Ebene nicht lösen können. Auch bei diesen NRO steht der Aufbau einer Zivilgesellschaft nicht auf dem Programm. Von den politisch orientierten NRO kann am allerwenigsten erwartet werden, dass sie einen Beitrag zum Aufbau der Zivilgesellschaft als Gegengewicht zum Machtapparat leisten, da ihre Führungskräfte nichts sehnlicher wünschen, als diesem Machtapparat anzugehören.


Sammelbewegung ist möglich

Das bedeutet nicht, dass die Zivilgesellschaft in der DR Kongo nicht in die ihr zustehende historische Rolle hineinwachsen könnte. NRO verhelfen der Bevölkerung zur Lösung einer Reihe ihrer wirtschaftlichen und sozialen Probleme aufgrund solidarischer Vorgehensweisen. So hat sich eine "Kultur der Selbsthilfe" entwickelt, in der ein Anfang des Wiederaufbaus einer Gesellschaftsordnung zu sehen ist, durch die das Chaos und die Praktiken des "Rechts des Stärkeren" eingedämmt werden könnten. Auch darf die Existenz jener Strukturen nicht übersehen werden, die, was ihren Aufbau und ihre Funktionslogik angeht, den Nukleus einer im Sinne einer Interessenvertretung der Bevölkerung funktionierenden Zivilgesellschaft bilden. Dazu zählen Gewerkschaften, Berufs- und Unternehmerverbände sowie Dachverbände von NRO und Unternehmen des informellen Sektors, die die Interessen ihrer Mitglieder vertreten und deren Führungsmannschaften keine politischen Positionen im System anstreben.

Es gab auch Versuche der Koordinierung dieser Strukturen im Hinblick auf den Aufbau einer funktionierenden Zivilgesellschaft: Anfang der neunziger Jahre wurden die Dachverbände CNONGD (Conseil National des ONG du Développement) sowie FOLECO (Fédération des ONG laïques à vocation économique du Congo) und COPEMECO (Confédération des Petites et Moyennes Entreprises Congolaises) aufgebaut. Während CNONGD als Institution zur Registrierung von NRO und zur Verteilung von Subventionen an diese funktionierte und den "sozialen Ansatz" vertrat, wurden im Rahmen von FOLECO und COPEMECO die Aktivitäten ökonomisch orientierter Strukturen gefördert.

Mit diesen Dachverbänden wurden zum ersten Mal auf nationaler Ebene Lobby-Strukturen geschaffen, die die Interessen abertausender Mitglieder auf programmatischer Basis verteidigten. Mit der Einrichtung eines "Bureau Technique Permanent de la Société Civile" initiierten die politisch orientierten NRO den Aufbau einer zentralen Koordinierungsinstanz für nichtstaatliche Organisationen verschiedener Observanz, der es fast gelang, diese im Sinne einer Sammelbewegung zu strukturieren. In 2002 stellte jedoch die belgische EZ die Förderung dieser Struktur mit der Begründung ein, dass sie politisiert sei.

In 2006 stellte die deutsche EZ die Förderung der ökonomisch orientierten Dachverbände ein mit der Begründung, dass sie zu lange gefördert worden wären und sich als unfähig erwiesen hätten, kostendeckend zu arbeiten. Durch den Entzug der Fördermittel wurde die Entwicklung dieser Ansätze zum Aufbau der Zivilgesellschaft unterbrochen, obwohl beide Strukturen dem Profil von tragenden Pfeilern der Zivilgesellschaft entsprachen.

Die ersten Versuche des Aufbaus einer Zivilgesellschaft in der DR Kongo mögen somit an den Verhältnissen gescheitert sein; es hat sich jedoch gezeigt, dass das Potenzial für die Sammlung und Koordinierung nichtstaatlicher Kräfte im Hinblick auf den Aufbau einer Zivilgesellschaft dort vorhanden ist. Dieses Potenzial kann jedoch nur durch die Lösung einer Reihe von Problemen objektiver und subjektiver Natur realisiert werden, die die Entwicklung der Zivilgesellschaft gegenwärtig behindern. Dazu gehören: der Mangel an Ressourcen, Organisations- und Führungskompetenzen, das Fehlen eines Gesellschaftsprojekts und einer gemeinsamen Strategie für die Verteidigung der Interessen der Basis durch die Beeinflussung der Mechanismen der Ressourcenverteilung auf der Makro-Ebene, die Orientierung der Mehrheit der NRO am "sozialen Ansatz", der ihre Atomisierung bedingt. Probleme subjektiver Natur wie die Korruption, die Machtgier und das von der zivilgesellschaftlichen Sittlichkeit abweichende Verhalten von NRO-Führungskräften, können nicht in beliebiger Weise gelöst werden. Ihre Lösung hängt vom Erstarken jener Basiseinheiten ab, die sich am "ökonomischen Ansatz" orientieren. Diese Einheiten können sich selbst tragen und die Funktionskosten einer Sammelbewegung mittragen, wenn sie darin ihre Interessenvertretung sehen würden. In Funktion zu ihrem Erstarken nimmt der Einfluss parasitärer Strukturen auf die Sammelbewegung ab.


Die Zivilgesellschaft braucht Unterstützung

Um diese Probleme zu lösen, braucht die Zivilgesellschaft Unterstützung in Form einer langfristigen Begleitung mit Input an Organisations- und Managementwissen sowie finanzielle Ressourcen, die für eine langwierige Prozedur der Bewusstseinsbildung, der Vermittlung von Kompetenzen für die Anwendung des "ökonomischen Ansatzes" und des Aufbaus von handlungsfähigen Interessengemeinschaften benötigt werden. Diese Unterstützung wird jedoch der Zivilgesellschaft aufgrund der Widerstände des Staates vorenthalten.

Von der Förderung der Entstehung eines Gegengewichts zu den Machthabern nehmen alle EZ-Partner der DR Kongo Abstand mit der Begründung, dass sie sich damit in die inneren politischen Angelegenheiten des Landes einmischen würden. Mit Programmen, die auf die "Stärkung der Zivilgesellschaft" zielen, werden Fortbildungsmaßnahmen durchgeführt, Mikro-Projekte und Sektorprogramme finanziert, Feasibility-Studies, Wirkungsanalysen sowie Evaluierungen erstellt und vermutlich viele andere Ziele dieser Art angesteuert und erreicht; nur eins wird damit nicht bewerkstelligt, nämlich die Stärkung der Zivilgesellschaft. An der ungleichgewichtigen Kräftekonstellation, die den "kongolesischen Teufelskreis" bedingt, hat sich seit Initiierung dieser Bemühungen in 2001 nicht das Geringste geändert.

Dass es noch nicht gelungen ist, eine ihre historische Rolle wahrnehmende Zivilgesellschaft in der DR Kongo aufzubauen, bedeutet nicht, dass der Aufbau einer solchen Bewegung dort unmöglich sei. Es bedeutet nur, dass ihre Entstehung unter den in der DR Kongo gegeben Bedingungen länger dauert, als es in Anbetracht des mit ihrer Hilfe zu überwindenden bedrohlichen Chaos wünschenswert wäre. Die Zivilgesellschaft muss es und wird es geben, weil sie die einzig logische Lösung für das Problem des gesellschaftlichen und politischen Machtungleichgewichts darstellt, das die Perpetuierung des "kongolesischen Teufelskreises" bedingt. Wer der DR Kongo helfen will, diesen Teufelskreis zu unterbrechen, müsste daher von der Schwächung der Zivilgesellschaft durch die Förderung der Atomisierung ihrer Bestandteile absehen und ihr jede für die Lösung ihrer organisatorischen und materiellen Probleme erforderliche UnterStützung gewähren.


Die Autorin, in Kairo geboren und in Marburg und Berlin Politikwissenschaften studiert, hat für verschiedene deutsche Institutionen u.a. in der DR Kongo gearbeitet und ist heute Privatdozentin am Otto-Suhr-Institut an der Freien Universität Berlin.


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 5, September/Oktober 2011, S. 32 - 34
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
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veröffentlicht im Schattenblick zum 4. Januar 2012