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AFRIKA/1098: Dabei sein ist alles - Südafrika in den BRICS (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 6, November/Dezember 2011

Dabei sein ist alles
Südafrika in den BRICS: Feigenblatt oder Mitspieler für uneinige Schwellenmächte?

von Sven Grimm


Im April 2011 wurde Südafrika als fünfter Staat zum Gipfeltreffen der BRIC-Staaten (Brasilien, Russland, Indien und China) eingeladen. BRIC wurde damit zu BRICS. Stolz nahm Südafrikas Präsident Jacob Zuma in Sanya auf der chinesischen Insel Hainan am Tisch der vier größten Schwellenländer Platz. Dem Gipfeltreffen ging ein intensives Lobbying der südafrikanischen Regierung um Mitgliedschaft in diesem Klub der aufstrebenden Mächte voraus. Welche Gründe hat Südafrika, in dieser Runde vertreten sein zu wollen - und warum stimmten andere BRICS-Staaten zu? Und welche Risiken und Chancen ergeben sich für Pretoria als kleinster Partner aus der Allianz mit den aufstrebenden Mächten?


Die BRIC-Gruppe ist ein Geisteskind von Investmentbanker Jim O'Neil, der 2001 die vier größten nicht-westlichen Märkte unter dem Akronym zusammenfasste. Brasilien, Russland, Indien und China sind die kommenden Länder der Weltwirtschaft, sowohl hinsichtlich der Wachstumsraten der Wirtschaft, der (potenziellen) Marktgröße als auch mit Blick auf die Fläche und Rohstoffausstattung der Staaten. Die Gruppe ist allerdings beileibe keine homogene Einheit und verschiedene Staaten wurden als mögliche Kandidaten für diese Analyseeinheit gesehen, nicht zuletzt Indonesien und Mexiko. Südafrika hingegen ist laut Jim O'Neil kein passender Aspirant auf diese Spitzengruppe. Es ist nicht einmal in O'Neils Gruppe der "Nächsten Elf" vertreten, zu denen er Indonesien, die Türkei, Nigeria, Ägypten oder auch Mexiko zählt.

Die BRIC-Gruppe hat sich allerdings inzwischen von den Gedanken des geistigen Vaters gelöst und bemüht sich seit 2009, als politische Gruppe aufzutreten. Dies war nie in der analytischen Kategorie vorgesehen. Dass bisher drei Gipfeltreffen der BRIC stattfanden, hat politische Gründe jenseits der Logik von O'Neil.

Die Logik lag dabei vor allem auf der Ebene der Symbolpolitik, da es kaum gemeinsame Nenner zwischen den vier Staaten gibt. Russland hat 2009 die Initiative zum Gipfel in Jekaterinburg ergriffen, nicht zuletzt aus eher defensive Motiven: Seine Aspirationen als Großmacht auch nach dem Zerfall der Sowjetunion wird in dieser Konstellation unterstrichen. Russland ist als Mitglied der G8-Runde der eigentliche Spezialfall in der Runde der BRICS, die ansonsten aus aufstrebenden Entwicklungsländern besteht.

Dabei sind die politischen Beziehungen Russlands zu China nicht konfliktfrei, insbesondere entlang der enorm langen gemeinsamen Grenze in Fernost. Grenzstreitigkeiten waren auch lange bestimmend für die Beziehungen Neu-Delhis zu Peking; die Rivalitäten setzen sich auch andernorts fort. Indien blickt misstrauisch auf Pekings Unterstützung für Pakistan, die bis zum "Technologietransfer" für die pakistanische Atombombe reichte. Und Brasiliens Vorstöße für eine weitere Liberalisierung des Agrarhandels werden in Delhi ebenfalls als schwierig empfunden.

Es ist daher kaum erstaunlich, dass die Abschlussdokumente der bisherigen zwei Gipfel im BRIC-Kreis (noch ohne Südafrika) 2009 und 2010 so gut wie keine konkrete Aussage enthielten. Es geht in der Gruppe der BRIC(S) eher darum, miteinander gesehen zu werden und sich mit freundschaftlichen Gesten auf schlagzeilenträchtigen Familienfotos gegenseitig Gewicht zu verleihen. Diese Symbolpolitik erklärt das Interesse Südafrikas an einer Einladung in den BRIC-Klub. Es gilt das olympische Motto: Dabeisein ist alles.


Schlüssel zur BRICS-Mitgliedschaft lag in Peking

Das südafrikanische Streben erklärt aber noch nicht, warum das Land in der Tat auch zum Gipfeltreffen in Sanya eingeladen wurde. Südafrika ist in der Tat kein automatischer Kandidat für einen Stuhl am Tisch der größten Schwellenländer: Es qualifiziert sich weder sonderlich mit Blick auf die Bevölkerungsgröße noch mit Blick auf die Wachstumszahlen der Wirtschaft noch aufgrund der gegenwärtigen Wirtschaftsleistungen.

Südafrikas Bruttoinlandsprodukt umfasst nur ein Viertel des nächstgrößeren BRICS-Staates Indien. Seine Bevölkerungszahl ist mit rund 50 Millionen Menschen ein Drittel Russlands und ein Viertel Brasiliens. Südafrikas Wirtschaftswachstumsraten liegen (häufig deutlich) unter 5 Prozent jährlich und die offizielle Arbeitslosenrate liegt bei 22 Prozent. Warum also ist Südafrika in diesem Klub dabei, fragte sich auch die südafrikanische Öffentlichkeit? Die Sorge einiger Kommentatoren war, ob Südafrika in dieser Liga überhaupt mitspielen könne.

Was, so fragten politische Analysten, wird mit dem Trio aus Indien, Brasilien und Südafrika? Unter der Abkürzung IBSA hatte diese Gruppe bereits einige Kooperationsfelder entwickelt, auch in der Entwicklungspolitik gegenüber dritten Entwicklungsländern. Und waren diese drei Staaten nicht auch aufgrund gemeinsamer Werte als südliche Demokratien in einer Gruppe?

Zunächst zu den Motiven für die ausgesprochene Einladung an Südafrika:

Der Grund für den Wandel von den BRIC zu den BRICS ist vor allem in Peking zu finden. Die Einladung an Südafrika erfolgte zum dritten BRIC-Gipfel in China. Diese Einladung war kein formaler Akt eines zufälligen Vorsitzes, sondern Teil einer mit Interessenpolitik begründeten Charme-Offensive. China wirbt seit gut einer Dekade (wieder) verstärkt um Afrikas Staaten - oder, genauer gesagt: um den Zugang zu benötigten Rohstoffen aus afrikanischen Staaten sowie um Marktzugang in einer Region, die Chinesen mit Pioniergeist schwärmerisch als last frontier, als letztes "unberührtes [sic!] (Wirtschafts)Gebiet" beschreiben. Chinas Politik gegenüber Afrika wirbt mit dem Slogan der "Partnerschaft auf Augenhöhe", d.h. ohne die lästigen und herablassenden Konditionalitäten westlicher Geber und internationaler Organisationen wie der Weltbank.

Der radikal-pragmatische Ansatz Pekings sieht das Regierungssystem der Partnerstaaten als zweit- oder drittrangig an, ganz im Duktus von Deng Xiaoping, dem es nach einem berühmten Zitat gleich war, "ob eine Katze weiß oder schwarz ist. Hauptsache, sie fängt Mäuse". Gedacht als Slogan für die Öffnungs- und wirtschaftliche Reformpolitik in China kann dieses Motto durchaus als Leitmotiv für die chinesischen Wirtschaftsbeziehungen gesehen werden.

China begleitet diese Interessenpolitik mit politischem Geschick mit für Afrika wohltönender Symbolpolitik: inzwischen ist es Tradition, dass der chinesische Außenminister seinen Reisekalender jährlich mit Besuchen in Afrika beginnt. Zudem wurde Afrika zu Beginn des 21. Jahrhunderts mit dem Forum für chinesisch-afrikanische Zusammenarbeit (Forum for China-Africa Cooperation, FOCAC) aufgewertet. Zum dritten FOCAC-Gipfel reisten 2006 Staats- und Regierungschefs aus 48 afrikanischen Staaten nach Peking. Mit diesem Groß-Ereignis platzierte sich das Reich der Mitte in großer Schau auch auf den Agenden europäischer und amerikanischer Afrikabeobachter. In dieser chinesischen Interessenpolitik spielt Südafrika eine wichtige Rolle.


Südafrikas politischer Nutzen für Peking

Südafrika ist ohne Zweifel eine der Führungsmächte des afrikanischen Kontinents. Südafrika sieht spätestens seit den demokratischen Wahlen 1994 sein Schicksal eindeutig wieder in Afrika und erkennt damit auch die geografischen Realitäten an. Als Mittelmacht auf dem afrikanischen Kontinent ist Pretoria zwar weit davon entfernt, die Agenda zu beherrschen und seine Politik widerspruchsfrei durchsetzen zu können. Nicht zuletzt Nigeria und auch Ägypten, aber auch Regionalrivalen wie Angola achten sehr auf den Ton und die strategischen Eigeninteressen gegenüber dem Staat Afrikas, dessen Provinz Gauteng allein für rund 20 Prozent der afrikanischen Wirtschaftsleistung steht.

Der Vertrauensvorschuss des Westens gegenüber Südafrika ist auch gut 18 Jahre nach dem weitgehend friedlichen Wandel zur Demokratie unter der Regierung Mandela noch nicht gänzlich aufgebraucht. Ohne Pretorias Finanzstärke und ohne sein diplomatisches Geschick läuft innerhalb der Afrikanischen Union und Afrika als Gesamtgruppe wenig.

Auch wenn mit dem Abgang von Südafrikas Präsident Thabo Mbeki im Jahr 2009 die pan-afrikanische Agenda nicht mehr in gewohnter Lautstärke die alles dominierende Leitmelodie ist, wurde die pan-afrikanische Agenda nie widerrufen oder formal geändert. Die Position Südafrikas auf dem Kontinent ist durch den Fall des libyschenFührers Muammar Gaddafi vermutlich eher noch gestärkt worden, da ein radikales Gegengewicht zur moderat pan-afrikanischen Wirtschaftsmacht Südafrika fehlt.

International hat sich Südafrika in den letzten zwei Jahrzehnten unter der Regierung des African National Congress (ANC) häufig als Fürsprecher und Zugangspunkt für den afrikanischen Kontinent präsentiert. Das Land ist als einzige afrikanische Nation in den G20 vertreten und beherbergt zumindest symbolisch wichtige afrikanische Institutionen wie das Sekretariat der Neuen Partnerschaft für Afrikas Entwicklung (Nepad) und das Pan-Afrikanische Parlament in Midrand, Gauteng. Eine Einladung an Südafrika, so mag das Kalkül in Peking gewesen sein, kann zugleich auch als Wertschätzung für den ganzen afrikanischen Kontinent gesehen werden.

Seit dem Amtsantritt von Präsident Jacob Zuma im Jahr 2009 verfolgt Südafrika eine weniger profilierte Außenpolitik als unter Amtsvorgänger Mbeki. Zuma misst allerdings dem Bündnis mit China eine große Bedeutung zu. Die Politik des "Looking East" ist keine Besonderheit Südafrikas auf dem afrikanischen Kontinent; Peking wird in der Regel inzwischen eine wichtige Rolle in den Bestrebungen für stärkere wirtschaftliche Entwicklung in Afrika und eine - vermutlich eher emotional begründete - größere Distanz zu westlichen Staaten zugemessen.


Innenpolitische Diskussionen in Südafrika

In Südafrika trifft die gesuchte Allianz mit Peking jedoch zusätzlich noch einen Nerv in der stark polarisierten innenpolitischen Diskussion. Tendenziell ohnehin ANC-kritische Medien erklären ihre Sorge hinsichtlich der vorgeblich engen Beziehungen des ANC zur chinesischen KP und kämpfen damit häufig ein weiteres Mal die Medien-Schlachten des Kalten Krieges. Zensur und staatliche Medienkontrolle sind wichtige und kritische Themen in der Auseinandersetzung mit China und verdienen Beachtung.

Die ANC-Politik ist dabei nicht immer rücksichtsvoll auf die innenpolitischen Kritiker. Verärgert bis verbittert reagierten Akteure der Zivilgesellschaft auf die zweite Verweigerung eines Visums für den Dalai Lama im Oktober 2011. Anlässlich des 80. Geburtstags des Kapstädter Erzbischofs Desmond Tutu hatte dieser seinen "Freund", den Dalai Lama, zum Fest eingeladen. Das tibetische geistliche Oberhaupt war zur Regierungszeit Mandelas und Mbekis bereits mehrfach in Südafrika gewesen. Seit dem Regierungsantritt Zumas wird dem tibetischen Mönch allerdings das Visum nicht erteilt. Zur Fußballweltmeisterschaft 2010 noch aus politischen Gründen verweigert, wurde 2011 schlicht durch Untätigkeit das Signal ausgesandt, dass der Dalai Lama nicht erwünscht sei. Wie stark hier Pekinger Druck im Spiel war, ist Spekulation; es kann sich auch schlicht um den Versuch handeln, einen diplomatisches Gesichtsverlust in Peking zu vermeiden - mit dem Effekt, dass die Glaubwürdigkeit der südafrikanischen Außenpolitik außerhalb von Peking deutlich gelitten hat.

Diese Blockadehaltung wäre zumindest diplomatisch unnötig gewesen, da es sich um einen Privatbesuch des Dalai Lamas in Kapstadt gehandelt hätte. Niemand hätte von Präsident Zuma erwartet, dass er es zu einem Gruppenbild mit dem Dalai Lama hätte kommen lassen.

Dass eine tiefere Auseinandersetzung mit dem asiatischen Riesenreich notwendig ist - ob man es nun mag oder nicht -, liegt auf der Hand. China ist Südafrikas größter Handelspartner und global von einem solchen Gewicht, dass es sich auch Südafrika nicht leisten kann, Festlands-China zu unterschätzten oder gar nostalgisch an die vormals exklusiven Beziehungen mit Taiwan vor 1998 zurückzudenken. Chancen und Risiken in einer BRICS-Mitgliedschaft gilt es jedoch in Südafrika rational abzuwägen.


Chancen und Risiken des BRICS-Klubs

Häufig angemerkt wurden die Sorgen, im Rahmen der BRICS von großen, dominierenden Mächten "überstimmt" zu werden. Dies ist allerdings keine ernsthafte Option im Rahmen der BRICS, die als reine Konsensrunde fungieren. Die Fünferrunde hat bisher kaum institutionalisierte Prozesse und ist eher ein Format wie die G8 mit ihren ehemaligen Kaminzimmer-Gesprächen, die inzwischen zu einem Mediengroßereignis geworden sind. Es ist ein Meinungsaustausch im kleinen Kreis. Dies macht positive Schlagzeilen, auch in einer möglicherweise kritischen Presse in den Heimatländern der BRICS.

Dass dieser Kreis bisher keine allzu große Schlagkraft hat, zeigte sich nicht zuletzt in der Inaktivität der BRICS während der Führungskrise des International Währungsfonds (IWF) 2011. Diese fünf Staaten waren außer Stande, in kurzer Zeit einen gemeinsamen Kandidaten für die Nachfolge von Dominique Strauss-Kahn auf dem europäischen Erbhof der IWF-Leitung zu präsentieren.

Ein südafrikanischer Kandidat, etwa Trevor Manuel, der Planungs- und ehemalige Finanzminister, hätte große Symbolwirkung haben können und wäre - bei rechtzeitiger Präsentation - zumindest mit einer Außenseiterchance ins Rennen gegangen. Kandidaten aus China, Russland oder auch Indien waren hingegen von vornherein chancenlos, da sie von einem krisengeschüttelten Europa vermutlich als Bedrohung gesehen worden wären. Statt dessen handelte Peking sich anderwärts wichtige Positionen in internationalen Gremien heraus.

Trotz wiederholten Gipfelerklärungen der BRICS gab es in dieser Situation keine Spur von einem solidarischen Eintreten für eine gewichtigere Position des Südens in globalen Führungsstrukturen, wenn diese nicht von eigenem Personal besetzt werden. Die Klubmitgliedschaft dürfte sich kurzfristig daher kaum als politisches Korsett auswirken.

Die Gefahr in engen Beziehungen zu Peking liegen für Pretoria in der mittel- bis langfristig möglichen Entfernung von afrikanischen Allianzpartnern. Südafrikas häufig exklusive Präsenz in den Runden mit globalen Führungsmächten wie den G20 - und jetzt auch den BRICS - wird ohnehin auf dem Kontinent mit Skepsis beobachtet. Darüber hinaus mehren sich aber auch auf dem afrikanischen Kontinent die China-kritischen Stimmen. Beim letzten FOCAC-Gipfel 2009 im ägyptischen Sharm el-Shaik sind gegenüber Peking nicht nur huldvolle Worte gefallen, sondern auch eine stärkere Berücksichtigung afrikanischer Präferenzen eingefordert worden. Im September 2011 hat zudem in Sambia, einem in den China-Beziehungen besonders exponierten Staat, mit Michael Sata ein populistischer und China-kritischer Kandidat die Wahlen gewonnen.

Andererseits ist dieser Balanceakt zwischen einer afrikanischen Identität und erklärter Solidarität sowie der Interessenlage einer aufstrebenden Mittelmacht für Südafrika nicht neu. Bisher ist es der Diplomatie des Landes gelungen, diese Balance zu halten. Größtes Risiko ist dabei vermutlich ein "Verzetteln" mit zu vielen parallelen Agenden etwa in der Afrikanischen Union, der Regionalunion SADC, mit den IBSA-Partnern und im BRICS-Rahmen. Dass Südafrika für den Westen damit kein immer einfacher Partner ist und zunehmend vom "Mandela-Glanz" einbüßt, ist kaum vermeidbar. Gegenüber Peking wird diese Diplomatie einer afrikanischen Solidarität jedoch zunehmend gefordert werden. Dies wird auch im BRICS-Rahmen notwendig bleiben. Die BRICS sind nicht als ein exklusiver Klub und alleiniges Augenmerk Pretorias zu verstehen; der Medienhype in Südafrika um die Teilnahme ist daher überzogen. Die Beziehung vor allem zu China wird jedoch auch für Südafrika in der Zukunft große und zunehmende Bedeutung haben und eines differenzierten Engagements bedürfen.


Der Autor ist Direktor des Centre for Chinese Studies an der Universität Stellenbosch.


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Die IBSA-Initiative

Das IBSA-Dialogforum ist ein im Jahre 2003 gegründetes Koordinierungsgremium der drei Schwellenländer Indien, Brasilien und Südafrika. In einer "Deklaration von Brasilia" bekannten sie sich - in Abgrenzung zu China - zu Demokratie, Frieden und Menschenrechten.


BRICS-Staaten

Die BRICS-Staaten Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika haben zusammen ein Wirtschaftswachstum von 5 bis 10 Prozent (zum Vergleich die EU: ca. 2 Prozent). Prognosen sagen voraus, dass sie bis 2050 die G8-Staaten überflügeln könnten. Die Ländergruppe trifft sich einmal im Jahr.


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 6, November/Dezember 2011, S. 32 - 34
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
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veröffentlicht im Schattenblick zum 23. Februar 2012