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RECHT/055: Wasserrahmenrichtlinie - Wie viel Spielraum steckt im Verschlechterungsverbot? (BBU WASSER-RUNDBRIEF)


BBU-WASSER-RUNDBRIEF Nr. 1068, vom 27. Juli 2015 - 34. Jahrgang

regioWASSER e.V. - Freiburger Arbeitskreis Wasser im Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz e.V. (BBU)

WRRL: Wie viel Spielraum steckt im Verschlechterungsverbot?


Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat am 1. Juli 2015 ein richtungsweisendes Urteil zur Auslegung des Verschlechterungsverbotes in der EG-Wasserrahmenrichtlinie gefällt. Das Urteil bedeutet eine ziemliche Klatsche für die Rechtsauffassung, die bislang von deutschen Wasserrechtlern vertreten worden ist. Diese hatten nämlich argumentiert, dass man an das Verschlechterungsverbot ungestraft mit viel Toleranz herangehen könne. So hat beispielsweise HANS-HERMANN MUNK, Wasserrechtsreferent im Mainzer Umweltministerium, in WASSER UND ABFALL 11/2013 in dem Aufsatz "Das Verschlechterungsverbot nach EG-Wasserrahmenrichtlinie" (S. 43 - 47) die Meinung vertreten, dass es unter Berücksichtigung eines "umfassenden Bewirtschaftungsansatzes" möglich sein müsse, punktuelle Verschlechterungen tolerieren zu dürfen. Das sei vor allem dann angebracht, wenn die lokale Beeinträchtigung durch Bewirtschaftungsmaßnahmen längerfristig wieder ausgeglichen werden könne. Ähnlich hat es auch die baden-württembergische Wasserwirtschaftsverwaltung gesehen. Dort wird in jedem Bewirtschaftungsplan betont:

"Baden-Württemberg hat von Anfang an auf die Abgrenzung von Wasserkörpern als bewirtschaftbare Einheiten gesetzt. Dahinter steht die Überzeugung, dass es bei der Auswahl von Maßnahmen möglich sein muss, auf die vielfältigen Rahmenbedingungen an den Gewässern in einem dicht besiedelten Land zu reagieren."

Soll heißen: Wir weisen die Wasserkörper derart riesig aus, dass punktuelle Beeinträchtigungen unter den Tisch fallen. Der EuGH hat das etwas anders gesehen und festgestellt, dass von einem Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot immer dann auszugehen ist, wenn sich bereits bei einer der vier maßgeblichen Qualitätskomponenten (Algen, Wasserpflanzen, Kleinkrabbeltiere, Fische) eine Verschlechterung um eine Zustandsklasse ergibt.

Die Zustandsklassen à la Wasserrahmenrichtlinie

Die Verifizierung des Zustandes eines Wasserkörpers erflogt an Hand von Fischen, Makrobenthosfauna ("Kleinkrabbeltiere"), Makrophyten (höhere Wasserpflanzen) und Phytoplankton (Kieselalgen) (alle Details in Anhang V der Richtlinie). Für die biologischen Qualitätskomponenten gilt eine fünfstufige Skala, nämlich "sehr gut", "gut", "mäßig", "unbefriedigend" und "schlecht" ("Zustandsklassen") - Ferner sind unterstützende Qualitätskomponenten sowie hydromorphologische Komponenten (Durchgängigkeit!) zur Plausibilisierung der vier biologischen Komponenten zu beachten; zudem die flussgebietsspezifischen Schadstoffe ("Chemie in der Ökologie"). Es gilt: "One out - all out!: Das »Gesamtergebnis« wird durch den schlechtesten Wert für eine der biologischen Qualitätskomponenten und für den chemischen Zustand bestimmt. Wichtig ist jetzt die Aussage der EuGH-Richter, dass für das Greifen des Verschlechterungsverbotes nicht erst die Zustandsklasse des Wasserkörpers insgesamt, sondern bereits die Einstufung jeder einzelnen Qualitätskomponente maßgebend ist!

Ein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot liegt also nicht erst dann vor, wenn sich die Gesamtbewertung um eine Zustandsklasse verschlechtert! Das Verschlechterungsverbot ist nach Auffassung des EuGH nicht mit einer nur allgemeinen Bewirtschaftungslyrik gleichzusetzen. Insofern sei "jede Verschlechterung des Zustands eines Wasserkörpers zu vermeiden (...), unabhängig von längerfristigen Planungen in Bewirtschaftungsplänen und Maßnahmenprogrammen". Die EU-Mitgliedsstaaten seien "folglich verpflichtet, die Genehmigung eines Vorhabens zu versagen, wenn es geeignet ist, den Zustand des fraglichen Wasserkörpers zu verschlechtern oder die Erreichung eines guten Zustands der Oberflächenwasserkörper zu gefährden". Mehr zu den Details des EuGH-Urteils in den nächsten Notizen ...

Zustandsklassentheorie oder Status-Quo-Theorie?

Der Generalanwalt der EU hatte sich in seinem Plädoyer dafür stark gemacht, bereits jede Verschlechterung - auch schon innerhalb einer Zustandsklasse - als Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot zu werten. Der strengen "Status-Quo-Theorie" des Generalanwalts ist der EuGH nicht gefolgt. Ein Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot liegt lt. EuGH-Urteil erst dann vor, wenn zumindest bei einer der oben genannten biologischen Qualitätskomponenten die Zustandsklasse nach unten - also zum Schlechteren hin - durchbrochen wird ("modifizierte Zustandsklassen-Theorie"). Von dieser Regel muss allerdings dann abgewichen werden, wenn man sich bei einer der biologischen Qualitätskomponenten bereits in der schlechtesten Zustandsklasse befindet. Dann gilt, dass jede Abweichung vom Status quo hin zum noch Schlechteren gegen das Verschlechterungsverbot verstoßen würde. Anderenfalls könnten die Zulassungsbehörden nach dem Motto handeln "Ist der Ruf erst ruiniert, lebt's sich völlig ungeniert". Damit würde das Verschlechterungsverbot praktisch leerlaufen. Dem haben die EuGH-Richter jetzt einen Riegel vorgeschoben: Eine beliebige Verschlechterung innerhalb eines ohnehin schon schlechten Zustandes ist keinesfalls genehmigungsfähig. Schließlich muss gerade den besonders schlechten Wasserkörpern die besondere Aufmerksamkeit der Wasserbewirtschafter gelten. Damit haben die EuGH-Richter ebenfalls der Auffassung deutscher Wasserrechtler widersprochen. So hat beispielsweise MUNK argumentiert, dass eine Verschlechterung im ohnehin schon schlechten Zustand dann zulässig wäre, wenn die Verschlechterung perspektivisch durch Gegenmaßnahmen entsprechend dem Verbesserungsgebot wieder aufgefangen werden könnte.

Die Vorgeschichte und die umfassende Bedeutung des EuGH-Urteils

Gegen die geplante Vertiefung der Weser war der BUND vor Gericht gezogen - und hatte das Verfahren bis vor das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig gezogen. Dort war auch das Klageverfahren von BUND und NABU (mit Unterstützung des WWF) gegen den Planfeststellungsbeschluss zur Vertiefung der Elbe (s. RUNDBR. 720/2-3) gelandet. Das Bundesverwaltungsgericht sah sich bei der Interpretation des Verschlechterungsverbotes überfordert. Mit Beschluss vom 11. Juli 2013 hatten die Richter des Bundesverwaltungsgerichts den Europäischen Gerichtshof (EuGH) um Auslegungshilfe in vier Fragen zum Verschlechterungsverbot gebeten. Die jetzt vorliegende Entscheidung des EuGH (C-461/13) betrifft somit nicht nur die Vertiefung der Weser, sondern gleichermaßen auch die strittige Vertiefung der Elbe. Darüber hinaus hängt aber auch eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichtes (OVG) Koblenz im Zusammenhang mit der beantragten Reaktivierung einer Wasserkraftanlage in Bad Ems an der Lahn von der EuGH-Entscheidung ab. Auch gegen den Planfeststellungsbeschluss für dieses Kraftwerk hatte der BUND geklagt. Durch die Reaktivierung der Wasserkraftanlage würde im Vergleich zum Status quo der Fischabstieg behindert. Das OVG hat im Nov. 2014 das Verfahren ausgesetzt, um den EuGH-Beschluss abzuwarten (1A11254/13OVG). Von der Auslegung des Verschlechterungsverbotes durch die EuGH-Richter hänge ab, ob die graduelle Behinderung des Fischabstiegs bereits als Verstoß gegen das Verschlechterungsverbot zu werten sei. Daraus wird erkennbar, dass die Entscheidung des EuGH nicht nur für die Vertiefung von Flüssen, sondern auch für den Neubau sowie die Reaktivierung von Wasserkraftanlagen und darüber hinaus für alle sonstigen Beeinträchtigungen der Gewässergüte ein Rolle spielen wird!

Deutsche Verteidigung: Weservertiefung ist WRRL-konform

Die Wasser- und Schifffahrtsdirektion Nordwest war bei ihrem Planfeststellungsbeschluss zur Weservertiefung davon ausgegangen, dass die Baggerungsarbeiten den Zustand der Weser zwar "tendenziell negativ" verändern würden, dass dies aber keine Verschlechterung der gesamten Zustandsklasse gemäß Anhang V der Wasserrahmenrichtlinie zur Folge habe. Es würde sich allenfalls um Verschlechterungen innerhalb einer Zustandsklasse handeln. "Eine solche Verschlechterung innerhalb einer Zustandsklasse sei nicht als Verschlechterung des ökologischen Potenzials oder des Zustands des betreffenden Wasserkörpers anzusehen", zitieren die EuGH-Richter in ihrem Urteil die Rechtsauffassung der Direktion Nord-West. Im Übrigen sei das Verschlechterungsverbot ohnehin nur als "bloße Zielvorgabe für die Bewirtschaftungsplanung" einzustufen, so die Meinung der Direktion. Dem hatte sich auch die Bundesrepublik Deutschland in ihrer Verteidigung vor dem EuGH angeschlossen und hinzugefügt: Lediglich "erhebliche Beeinträchtigungen" seien als Verschlechterung des Zustandes eines Wasserkörpers zu werten.

Die Weservertiefung: Konträr zum "guten ökologischen Zustand"

Im Hinblick auf die Folgen der geplanten Ausbaggerung der Weser werden in dem EuGH-Urteil die Prognosen des BUND zitiert:
"So nähme insbesondere die Strömungsgeschwindigkeit sowohl bei Ebbe als auch bei Flut zu, Tidehochwasserstände würden höher, Tideniedrigwasserstände niedriger, der Salzgehalt in Teilen der Unterweser nähme zu, die Brackwassergrenze in der Unterweser würde stromaufwärts verschoben, und schließlich würde die Verschlickung des Flussbetts außerhalb der Fahrrinne zunehmen."


Wohlergehen der Menschheit geht vor Verschlechterungsverbot

Die EuGH-Richter haben sich in ihrem Urteil am Rande auch damit beschäftigt, unter welchen Voraussetzungen vom Verschlechterungsverbot abgewichen werden kann. Nach Art. 4 (7) der WRRL ist das immer dann zulässig, wenn die Verschlechterung mit einem "übergeordnetem öffentlichem Interesse" begründet werden kann (siehe rechtsstehenden Kasten). Die EuGH-Richter betonen, dass gerade die in Art. 7 (1) enthaltenen Bedingungen zur Auslegung führen, dass es sich beim Verschlechterungsverbot nicht nur um eine allgemeine Programmatik handelt. Die in Art. 7 (1) enthaltenden Voraussetzungen für eine Abweichung vom Verschlechterungsverbot würden nämlich ganz "konkrete Vorhaben" betreffen, die zu "negativen Wirkungen" auf den Gewässerzustand führen.

Die Kernaussagen des EuGH-Urteils zum Verschlechterungsverbot ...

... haben die Richter folgendermaßen zusammengefasst (wörtliches Zitat):

1. Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i bis iii der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik ist dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten vorbehaltlich der Gewährung einer Ausnahme verpflichtet sind, die Genehmigung für ein konkretes Vorhaben zu versagen, wenn es eine Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers verursachen kann oder wenn es die Erreichung eines guten Zustands eines Oberflächengewässers bzw. eines guten ökologischen Potenzials und eines guten chemischen Zustands eines Oberflächengewässers zu dem nach der Richtlinie maßgeblichen Zeitpunkt gefährdet.

2. Der Begriff der Verschlechterung des Zustands eines Oberflächenwasserkörpers in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Richtlinie 2000/60 ist dahin auszulegen, dass eine Verschlechterung vorliegt, sobald sich der Zustand mindestens einer Qualitätskomponente im Sinne des Anhangs V der Richtlinie um eine Klasse verschlechtert, auch wenn diese Verschlechterung nicht zu einer Verschlechterung der Einstufung des Oberflächenwasserkörpers insgesamt führt. Ist jedoch die betreffende Qualitätskomponente im Sinne von Anhang V bereits in der niedrigsten Klasse eingeordnet, stellt jede Verschlechterung dieser Komponente eine "Verschlechterung des Zustands" eines Oberflächenwasserkörpers im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i dar.

Ausnahmen vom Verschlechterungsverbot

Nach Art. 4 Abs. 7 der Wasserrahmenrichtlinie verstoßen die Mitgliedstaaten nicht gegen die Richtlinie, wenn:

"- das Nichterreichen eines guten Grundwasserzustandes, eines guten ökologischen Zustands oder gegebenenfalls eines guten ökologischen Potentials oder das Nichtverhindern einer Verschlechterung des Zustands eines Oberflächen- oder Grundwasserkörpers die Folge von neuen Änderungen der physischen Eigenschaften eines Oberflächenwasserkörpers oder von Änderungen des Pegels von Grundwasserkörpern ist, oder
- das Nichtverhindern einer Verschlechterung von einem sehr guten zu einem guten Zustand eines Oberflächenwasserkörpers die Folge einer neuen nachhaltigen Entwicklungstätigkeit des Menschen ist und die folgenden Bedingungen alle erfüllt sind:
a) Es werden alle praktikablen Vorkehrungen getroffen, um die negativen Auswirkungen auf den Zustand des Wasserkörpers zu mindern;
b) die Gründe für die Änderungen werden in dem in Artikel 13 genannten Bewirtschaftungsplan für das Einzugsgebiet im Einzelnen dargelegt, und die Ziele werden alle sechs Jahre überprüft;
c) die Gründe für die Änderungen sind von übergeordnetem öffentlichem Interesse und/oder der Nutzen, den die Verwirklichung der in Absatz 1 genannten Ziele für die Umwelt und die Gesellschaft hat, wird übertroffen durch den Nutzen der neuen Änderungen für die menschliche Gesundheit, die Erhaltung der Sicherheit der Menschen oder die nachhaltige Entwicklung; und
d) die nutzbringenden Ziele, denen diese Änderungen des Wasserkörpers dienen sollen, können aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund unverhältnismäßiger Kosten nicht durch andere Mittel, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen, erreicht werden."

Die entsprechende Ausnahmeregelung findet sich im Wasserhaushaltsgesetz (WHG) in § 31 Abs. 2. [Unterstreichungen: BBU].


Wo kann man das Urteil nachlesen?

Das Urteil zum Verschlechterungsverbot kann unter [1]
curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130de69b9d1fb201c45a4975bbd7d8ed527cf.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4ObN0Me0?text=&docid=165446&pageIndex=0&doclang=de&mode=req&dir=&occ=first& part=1&cid=10149
heruntergeladen werden. Eine gute Zusammenfassung und Erläuterung zum Urteil findet sich auf der Homepage der internationalen Rechtsanwaltkanzlei CMS. Die auf Wirtschaftsrecht spezialisierte Kanzlei verfügt über 59 Niederlassungen in 30 Ländern und hat offenbar die Manpower und den Sachverstand, EuGH-Urteile zu kommentieren und zeitnah ins Internet zu stellen: [2]
http://www.cmshs-bloggt.de/oeffentliches-wirt-schaftsrecht/eugh-urteil-zu-den-umweltzielen-der-wasserrahmenrichtlinie/


Wie geht es jetzt an Weser und Elbe weiter?

Diese Frage beantwortet CMS wie folgt:

"Im Ausgangsverfahren wird das BVerwG jetzt zu prüfen haben, ob sich durch die Vertiefung der Weser eine der für das ökologische Potential der betroffenen Gewässer maßgeblichen Qualitätskomponente um eine ganze Klasse verschlechtert. Dafür wird der Vorhabenträger ergänzende Unterlagen vorlegen müssen."

Zu vermuten ist, dass vor dem Bundesverwaltungsgericht auch noch ein Mal geprüft wird, ob die Vertiefung von Weser und Elbe tatsächlich einem "übergeordnetem öffentlichem Interesse" (Wohlergehen und Zukunftssicherung der Hafenstädte Bremen, Bremerhaven und Hamburg, Arbeitsplatzsicherung usw.) entspricht. Für die Umweltverbände liegt die "wesentlich bessere Umweltoption" seit der Inbetriebnahme des Tiefseehafens bei Wilhelmshaven (Jade-Weser-Port) auf dem Tisch. Die Riesenfrachter der Post-Panama-Klasse können locker im 1,2 Mrd. Euro teuren - aber weitgehend brach liegenden - Jade-Weser-Port bei Wilhelmshaven entladen werden (s. RUNDBR. 1014/3; vgl. 399/4).


Links:

[1] curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d0f130de69b9d1fb201c45a4975bbd7d8ed527cf.e34KaxiLc3eQc40LaxqMbN4ObN0Me0?text=&docid=165446&pageIndex=0&doclang=de&mode=req&dir=&occ=first& part=1&cid=10149

[2] http://www.cmshs-bloggt.de/oeffentliches-wirt-schaftsrecht/eugh-urteil-zu-den-umweltzielen-der-wasserrahmenrichtlinie/

*

Quelle:
BBU-WASSER-RUNDBRIEF Nr. 10687
Herausgeber:
regioWASSER e.V. - Freiburger Arbeitskreis Wasser
im Bundesverband Bürgerinitiativen Umweltschutz e.V. (BBU),
Rennerstr. 10, 79106 Freiburg i. Br.
Tel.: 0761 / 27 56 93, 456 871 53
E-Mail: nik[at]akwasser.de
Internet: www.akwasser.de, www.regioWASSER.de
 
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© Freiburger Ak Wasser im BBU


veröffentlicht im Schattenblick zum 12. September 2015

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